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扶持基金
政府引导基金助推专精特新企业发展对策建议
一
专精特新企业是驱动经济增长的新引擎
党的二十大报告提出：“建设现代化产业体系。坚持把发展经济的着力点放在实体经济上，推进新型工业化，加快建设制造强国、质量强国、航天强国、交通强国、网络强国、数字中国。”我国中小企业占市场经济比重90%以上，且在国民经济中居于重要地位，是社会发展的生力军，是成长最快的科技创新力量，专精特新企业更是这一群体的领头羊。培育壮大专精特新企业是我国提升产业链现代化水平、巩固产业链安全性与稳定性的重要举措。
（一）专精特新企业高度适应我国产业升级趋势
高质量发展作为全面建设社会主义现代化国家的首要任务，要求我们立足新时代经济发展的特征，在追求高速增长、快速发展的同时，更加注重发展质量和效益的提高，才能真正实现我国从制造大国向制造强国转变。我国产业升级趋势，为专精特新企业发展搭建了时代舞台。专精特新企业大多是工业制造企业，具有“专业化、精细化、特色化、新颖化”的特征，专注细分领域，具有较强的创新能力和市场竞争力。培育专精特新企业是科技创新和产业升级的关键，符合我国目前产业结构调整和升级发展趋势。
（二）专精特新企业是提高产业链、供应链稳定性和竞争力的有力支撑
我国工业产业体系已经比较完备，但部分核心零部件、关键性技术、关键性材料仍处于产业链薄弱环节，做大、做强、做优制造业，实现高质量发展，仍亟须一批专注细分领域或持续深耕关键环节的企业，支撑产业链韧性与稳定性。专精特新企业长期深耕细分市场，掌握关键核心技术，科技创新实力突出，是增强产业链、供应链韧性的生力军。一些专精特新企业处在产业链、供应链的重要环节，通过自主创新，在核心零部件和关键材料、装备、精密仪器等领域达到国际先进水平，打破国外技术垄断，在实现强链、补链、固链、延链中具有不可替代的作用。
（三）走专精特新之路是通过市场化方法解决基础薄弱问题的好方式
解决技术制约、填补国内空白和无人区等问题，要发挥优质中小微企业在专利、技术上的优势。专精特新企业拥有专业技术、专业团队，采用先进技术或工艺，聚焦细分市场，差异化创新、精细化深耕形成独特优势。当前，专精特新企业正在成为新产业、新业态、新模式的摇篮，无论是电子信息、生物制药、新能源、新材料等制造业，还是电子商务、现代物流、科技研发等服务业都有企业耕耘其中。这些企业充分体现出专业化、精细化、特色化、创新型的特点，推动着我国制造业高端化、智能化、绿色化发展。
（四）走专精特新之路，实现经济高质量发展
多样的、充满活力的中小企业是我国经济发展的坚实基础，而专精特新企业就是我国经济高质量发展的排头兵（李杰善，2023）。企业的数量和质量直接影响地方经济的发展水平，优质的企业不仅仅使企业本身产生较大的效益，还能提升整个产业的竞争力。专精特新企业具有推动行业发展、提升社会整体生产效率、引领产业升级的作用。推动增加专精特新企业的数量，培育优质专精特新企业，可以提高当地产业的整体水平和质量，进而有效推动地方经济的发展。
二
政府引导基金引来“活水”，精准滴灌专精特新企业
政府引导基金是指由政府引导，撬动金融、投资机构和社会资本共同出资设立，交由专业投资管理机构管理，带有扶持特定阶段、行业、区域目标的政策性基金。政府引导基金具有“四两拨千斤”的杠杆效应，可以较少的财政资金吸引数倍的社会资本，引导其共同支持专精特新企业；政府引导基金遵循市场化投资原则，通过发挥投资机构的专业优势，引导产业、金融、风险投资等各类资本，为专精特新企业提供多种优质资源，助力企业实现快速发展；政府引导基金以股权投资方式扶持企业发展，按照“利益共享、风险共担”原则，与企业同命运、共成长。
（一）政府引导基金是“解忧员”，缓解专精特新企业融资难
我国财政资金的使用更加注重支出效益，政府引导基金是创新财政资金投入方式的重要政策工具，通过政策导向和杠杆作用，可实现对专精特新企业精准扶持。政府引导基金作为财政资金参与市场、引导市场投资风向的有效抓手，利用政府信用和财政资金的引导和放大功能，吸引大量金融资本和社会资金进入，产生“滚雪球”效应，大幅增加对专精特新企业的资本供给规模，可以有效缓解企业融资难、融资贵。
（二）政府引导基金是“导航员”，带动专精特新企业驶入发展快车道
政府引导基金通过资金汇聚和资源配置，以市场化运作方式聚焦专精特新企业，促进专精特新企业与资本高效融合，为其创新发展提供方向引导和支撑。政府引导基金运用市场化手段加强与投资机构合作，通过发挥投资机构的专业优势，在对专精特新企业给予资金支持的同时，为企业提供人才、技术、政策等多种优质资源，促进专精特新企业快速发展。
（三）政府引导基金是“助跑员”，与专精特新企业共成长
政府引导基金相较于无偿拨款和贷款贴息，是对企业的股权开展投资，未来退出后可实现资金循环利用，具有可持续性。政府引导基金采取股权投资形式，按照“利益共享、风险共担”原则运作。对专精特新企业来说，股权投资是企业稳定的资本基础，不存在到期还本付息的负担，能有效降低企业财务风险；同时政府出资代表通过持有企业股权，作为企业股东，有效带动企业发展，真正实现资本与企业同发展、共成长。
三
政府引导基金助力专精特新企业发展面临的主要问题
长期以来，各省、自治区、直辖市把引导中小企业走专精特新发展道路，作为经济调结构、产业促转型、推动中小企业持续发展的重要抓手。从2010年起，多地开始尝试通过设立政府引导基金支持创新创业企业发展。经过十多年的运作，从政府引导基金发展及投资专精特新企业情况来看，还面临一些问题。 （一）多数财政资金还是通过奖补、无偿的形式支持专精特新企业发展 各省区市支持专精特新企业发展，主要还是依靠传统的奖补资金，且需要企业在获得专精特新认定后才能获得资金支持，金额较小，支持效果不明显。《关于支持“专精特新”中小企业高质量发展的通知》提出，2021—2025年，中央财政累计安排100亿元以上奖补资金，引导地方完善扶持政策和公共服务体系，分三批（每批不超过三年）重点支持1 000余家国家级专精特新“小巨人”企业高质量发展，促进这些企业发挥示范作用；从省级层面看，补贴力度各不相同。比如，浙江对认定为专精特新“小巨人”的企业，一次性奖补50万～100万元；广东对省级专精特新企业给予一次性奖励50万元；四川对认定为专精特新“小巨人”的企业，一次性奖补20万元。 （二）支持专精特新企业的政府引导基金额度小，力度有限 除深圳、北京等经济发达城市外，较多省级政府引导基金资金来源单一，主要是政府财政资金，且在基金设立时没有制定明确的资金投入计划，无法实现资金循环使用或无可持续使用的资金。从政府引导基金整体运作情况来看，一是只有极少数省份成立了专精特新企业专项投资政府引导基金，基金规模为2亿～3亿元，总体规模较小，对企业扶持力度不足；二是大部分政府引导基金以撬动社会资本共同开展投资为政策导向，社会资本的逐利性，导致基金整体投资方向仍是倾向于高成长、高回报、比较成熟的项目，符合专精特新企业投资要求的政府引导基金只有天使基金、创新创业基金两大类，而这两大类基金总规模一般也是普遍偏小，资金体量较小。各省级政府引导基金设立、募资以及投资落地规模与经济体量并不匹配，难以形成规模优势，无法满足专精特新企业发展需求。 （三）政府引导基金期限与专精特新企业成长周期不匹配 专精特新企业发展前期在技术、产品等方面存在较大不确定性，从产品研发到投入市场周期长，一些产业链涉及的关键技术点、技术制约难题多，市场开拓和研发费用投入大，属于早期项目。据统计，专精特新企业从成立到获得专精特新认证平均时间约10年，完成“小巨人”认证约需13年，从企业生命周期来看，成长周期相对较长，需要长期资本支持。目前我国政府引导基金多为5年、7年，部分可延长至10年，与专精特新企业成长周期并不完全匹配，这种周期过短的资金支持可能在退出期引发种种问题，甚至可能导致因财政资金的挤兑退出而压垮企业。 （四）支持专精特新企业的政府引导基金政策创新不足 多数省级政府引导基金运作模式、投资政策虽有优化，但仍偏谨慎，运作模式单一，对杠杆比例、返投比例限制较多，且对投资标的地域认定不灵活，影响政府引导基金投资运作效率，难以帮助地方政府因地制宜，对专精特新企业扶持效应达不到预期。目前，各省级政府引导基金大多采用成立有限合伙企业的方式开展投资，期限5～10年，设置杠杆比例3～5倍（仅极少数先进省份杠杆比例1.5倍左右），本土企业返投比例要求基金总规模的60%～80%投资当地（部分先进省份设置较低，比如政府引导基金出资金额的1.5倍），且对投资标的地域认定没有统一标准。 （五）支持专精特新企业的政府引导基金运作机制仍需完善 专精特新多为科技型中小企业，其技术转化到产品市场应用需要较长时间，投资风险高。鼓励市场化基金聚焦专精特新企业，应从政策引导上给予一定的让利、奖励，才能更好地激发其活力，达到扶持企业发展的目的。另外，股权投资是高风险行业，对于正常投资过程中的投资风险和失败应给予一定程度宽容，从而更能激发创投公司的主观能动性。而当前，政府引导基金在让利、奖励机制和容错纠错机制方面仅提出了指导性建议，尚未明确制定具体的相关制度和执行标准。 （六）部分专精特新企业考虑到政府干预和政策的不确定性，拒绝政府引导基金参与投资 政府引导基金的资金来源为财政资金，受财政资金预算管理的约束，同时受财政资金管理的监督，所以相对于其他投资机构开展的股权投资来说，会受到行政决策干预以及政府政策的影响。因此，部分专精特新企业考虑到政府引导基金决策流程繁琐、期限较长，同时资金使用受到行政干预和政策约束，担心因政府引导基金的投资，参与或影响企业经营活动，而拒绝接受政府引导基金的投资。 四 政府引导基金扶持专精特新企业发展的先进经验 近年来，政府引导基金、产业资本愈发重视对专精特新企业的投资，各地政府也是多措并举，多方式、多途径培育专精特新企业。其中合肥市、深圳市、山东省、浙江省和江苏省等通过充分利用政府引导基金和产业投资持续增加对专精特新企业的培育力度，不断完善扶持政策，强化梯度培育，逐步发展起一批高成长、竞争能力强的专精特新企业、专精特新“小巨人”企业，这些企业有力推动了当地经济的高质量发展。 （一）合肥市——精准扶持 近年来，合肥市在推动专精特新企业发展方面取得了显著成就。2022年，合肥市的新型显示器件、集成电路、人工智能入选首批国家战略性新兴产业集群。截至2025年2月，合肥市共培育出248家专精特新“小巨人”企业，总数量占全国的1.7%，在全国城市中排名第14位。合肥市充分依托国资平台，通过政府引导基金直接投资、组建和参与各类投资基金等方式，着力培育专精特新企业。合肥市通过国资平台投资上市公司股权、引进上市公司重大战略项目落地，再利用龙头企业的带动效应，配合政府引导基金和各区域招商政策吸引产业链上下游相关企业落地，逐步形成“大企业顶天立地、小企业铺天盖地、产业生态良性循环”的发展格局。在国有资本完成既定目标后，及时通过市场化方式安全退出，从而为新的产业投资积累资金，实现国有资本的良性循环。 合肥市的成功在于以下两个方面：一是精准定位产业发展方向。早在2000年，合肥市就集聚了国内不少电视生产制造企业，已经是国内家电之都了，但其电视产业的发展仍存在障碍，主要是液晶显示屏的生产。在这一背景下，合肥市主攻电视产业链有关的关键环节以及制造产业价值链高端环节，纵向布局，以技术创新为导向，横向扩面，紧抓国际前沿技术储备，形成以“芯屏汽合”“集终生智”为代表的几十条重点产业链，并细分24个领域，进行重点培育。二是科学确定投资方案。合肥市围绕其已经定位的产业发展方向筛选优质企业，通过政府引导基金、产业基金持续多轮加码的股权投资进行培育。以合肥视涯显示科技为例，2016年，合肥产投集团（政府引导基金出资代表）与新站区产业基金联合出资5 000万元投资视涯显示科技，随后通过产业基金二期继续支持了2亿元。政府引导基金的投资，吸引了许多国内上市公司和科创基金跟进投资。2020年，国耀科创基金投入5 000万元，为视涯显示科技发展助力；兴泰资本投入1亿元，支持视涯显示科技增强自主创新能力和核心竞争力。视涯显示科技于2020年获评国家级专精特新“小巨人”。 （二）深圳市——政策创新 深圳市政府引导基金最值得借鉴的地方就是运作模式、政策不断创新，“创新”养分滋润深圳市创业厚土。深圳市通过不断创新政府引导基金投资运作政策，更好发挥政府投资基金作用，投早、投小、投科技。在国家级别基金、其他省市引导基金规模鲜有百亿元级别的时候，2015年起，深圳市就设立千亿级政府投资基金，实缴出资超过1 500亿元；在政府引导基金都挤破头去找寻成熟项目、现金流或者经营状况良好的优质项目时，深圳市成立了百亿元级别的天使投资引导基金，引领风投、创投；在其他省市政府引导基金都还由政府、财政管理运作的时候，深圳市开始招募专业运营机构，委托授权给专业投资机构管理运作政府引导基金。具体来看，深圳市天使投资引导基金率先提出对单个子基金的出资比例最高可达40%；可100%投资于早期项目，以全面聚焦种子期、初创期企业的孵化与发展；同时，表示政府引导基金可以作为劣后承担40%的亏损；政府引导基金在收回投资本金后，可以将投资于深圳市本土项目应分配给政府引导基金部分的全部收益，让利给社会出资人。深圳市政府引导基金的各种优惠政策为深圳市创造了良好的天使投资生态体系，不仅有利于发挥政府引导基金的资源配置决定性作用，更是有利于发挥政府引导基金的资金撬动作用，吸引更多好机构来深圳市找好项目、更多好项目来深圳找好机构。截至2025年2月，深圳市政府引导基金累计支持了8 000多个产业项目，其中深圳市天使基金投资的项目中潜在“独角兽”近200家，估值超10亿美元的“独角兽”6家；国家级专精特新“小巨人”项目60余个；专精特新中小企业300余家。 （三）山东省——市场化运作 山东省政府引导基金一直坚持贯彻“政策性引导，市场化运营”这一理念，通过政策修订完善，理顺政府引导基金运作架构，划清政府管理边界，使得政府引导基金既能实现政策性目标又能更好地进行市场化运作。山东省政府引导基金对于专业化的基金设立、投资决策、风险把控等，由专业机构通过市场化方式管控；对于政策应用、程序履行和政府监督，由政府引导更好地发挥政府作用，防止市场失灵。政府出资代表主要负责政策和战略层面以及监督的把控，具体投资决策由基金管理机构独立决策，减少行政干预。山东省新旧动能转换引导基金凭借先进的管理政策设计和良好的运作能力，吸引元禾原点、梅花创投、赛福投资、仙瞳资本等一线天使基金投资机构集聚山东省，促进项目落地和企业发展。山东省新旧动能转换引导基金连续九年位列我国政府引导基金排行榜第二位。截至目前，山东省新旧动能转换引导基金带动优质投资机构共投资山东省内15家独角兽企业、214家瞪羚企业、逾300家专精特新企业，并且推动107家企业上市。 （四）浙江省——联合省市县区域基金定向投资 早在2018年浙江省政府就提出了设立区域性基金，以资本为纽带，服务政府建设目标。浙江省政府经过资金整合，组建了数字经济产业投资基金、特色小镇产融联动基金等5支主题基金，联合市县区域基金，形成三级政府引导基金，开展定向投资，推动龙头企业和核心优势产业做大做强。其中最典型的案例就是捷威动力落户嘉兴，浙江省市区三级政府引导基金联合社会资本天津市捷威动力、上海复星创富组建了定向投资基金，投资锂电池产业。多层级政府基金联动投资，为招商引资项目提供了具有竞争力的资金扶持，培育了浙江省新能源产业链。捷威动力获评2022年国家级专精特新“小巨人”企业，带动众多优秀汽车产业链企业的发展，其中专精特新企业25家。目前，浙江省还成立了专门投资专精特新企业的母基金，聚焦专精特新中小企业梯度培育，重点支持专精特新、“小巨人”、隐形冠军、单项冠军企业发展。 （五）江苏省——扩大基金规模 在引导撬动社会资本方面，江苏省政府引导基金创新了政府和金融机构的合作模式，实现政府引导基金和银行资金联动，扩大基金规模，增加对实体经济的投入。江苏省率先探索出银政合作、母子协同、投贷联动等形式，将不同金融产品、金融工具有机结合，成立“投贷联动引导基金”，持续发挥政府投资基金引导撬动作用，赋能中小企业发展，推动江苏省制造业强链固链。截至2023年底，江苏省政府投资基金引导撬动其他出资人共计投资专精特新中小企业295家，投资金额205.45亿元。2024年9月，第六批专精特新“小巨人”企业名单中，江苏省以新增711家位居全国地区专精特新“小巨人”企业第一位。 五 培育专精特新企业快速成长的肥沃土壤，营造专精特新企业发展壮大的“热带雨林” 党的二十大报告明确提出支持专精特新企业发展，表明了对广大中小企业发展的高度重视，为中小企业发展提供了根本遵循。2024年，国务院办公厅印发的《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》，明确提出充分发挥各类引导基金的作用，通过“母基金+参股+直投”方式支持战略性新兴产业和未来产业，重视政府引导基金对专精特新企业的投资。各省级政府引导基金应聚焦实体经济，围绕主导产业，强化资源、资金、政策等要素的扶持带动，激励中小企业在市场、管理、技术等方面协同合作，培育专精特新企业快速成长的肥沃土壤，营造专精特新企业发展壮大的“热带雨林”。 （一）加强政府引导基金统筹规划和顶层设计，完善金融政策体系，为专精特新企业持续发力 一是完善政府资金的投入方式。每年可考虑将一部分甚至大部分资金用于基金等有偿投入，减少事后奖补等无偿支出，加大对重点产业领域和专精特新企业的股权投资，提高财政基金使用效益。同时，可以考虑引入银行、保险等优质社会资本方为政府引导基金注资，增加资金来源。二是优化政府引导基金政策制度设计。比如返投比例、杠杆比例等约束性政策应充分考虑基金返投规模与地区经济资源是否匹配、政策执行效果和政策目标是否匹配；制定奖励、让利政策应充分控制财政风险，并确保市场机制充分发挥作用；进一步完善容错纠错机制，对尽职免责条款做出明确约定，以激发基金从业人员干事创业积极性。 （二）与优质社会资本合作设立专精特新专项投资基金 专精特新企业持续的研发投入，需要持续的资金支持。政府引导基金可通过增加配资比例，解决基金募资难题，同时通过签署基金协议，约定对基金管理机构的业绩奖励以及对社会资本方的让利标准，吸引国有资本（省市政府出资平台公司、国有企业）、银行和优质的社会资本（上市公司、大型民营企业）共同设立专精特新专项投资基金，对专精特新产业链进行资金支持，对专精特新企业全生命周期进行支持，让专精特新真正成为科技自立自强的生力军。 （三）加强各级政府引导基金的联动协同，为专精特新企业高质量发展注入强大动力 落实财政部相关政策要求，积极探索各层级政府引导基金按照市场化原则互相参股，形成财政出资合力。一方面，贯彻落实重大国家战略，积极对接国家级基金，以基金资本为纽带，将国家级基金引入本土地区，更好地赋能当地专精特新企业发展；另一方面，省级引导基金可积极推动与市县共建基金，围绕市县（区）特色产业设立区域投资基金，支持县域特色产业发展，用基金整合资源，赋能产业“补链、强链、延链”，促进专精特新企业发展壮大，为各省份带来新的经济增长点。 （四）聚焦本土产业发展，构建基金投资矩阵，培育专精特新冠军企业 一是通过本地产业发展的整体统筹规划，立足当地产业基础和优势特色，围绕新经济、新业态、新产业以及产业链高端环节，确定产业发展的方向，围绕产业发展方向，针对上下游产业链精准投资。二是由基金管理机构发挥专业优势，寻找具有生态主导力和核心竞争力的产业链“链主”企业，以及潜在的单项冠军企业。三是完善产业扶持政策，并保障持续给予资金扶持。一方面有针对性地进行一产业一基金布局，一方面构建覆盖企业全生命周期的基金集群。考虑建立覆盖企业全部成长周期的政府引导基金投资矩阵，包括但不限于天使投资基金、风险投资基金、私募投资基金以及S型基金等，投资策略上要注重构建企业培育梯队，推动企业从创业型、科技型到专精特新、单项冠军的梯次升级。 （五）完善政府引导基金市场机制
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